【轉載】政府何以法治？這是一個必須回答的時代之問，更是中國之問、曆史之問。經過數代人的艱辛努力，我們終于找到了一個明确的答案，那就是建設法治政府。唯有法治，才能規範政府活動，約束政府權力，激勵政府行為，從而實現建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府目标。
本書循着法治政府建設的曆史沿革，以其内在機理和體系架構為邏輯，選取了作者發表的部分論文集結成冊，并根據發表後的理論與實踐進行增補删改，試圖梳理法治政府建設的發展過程、使命任務和主要的制度創新，提出加快法治政府建設的意見和建議，希望能夠對法治政府理論研究有所裨益。
法治政府建設的曆史脈絡和當前總體形勢（本部分内容摘自馬懷德《政府何以法治》引言）
1、法治政府建設的曆史脈絡與經驗
回顧新中國法治政府建設的曆程，可以分為幾個階段。從1949年中華人民共和國成立，到1978年黨的十一屆三中全會，法治政府建設在社會主義革命和建設中探索起步。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》和《中央人民政府組織法》初步确立了新中國的政權組織形式和國家行政機構，規定了政務院執行《共同綱領》和國家的法律、法令。在此基礎上，1949年出台的《政務院及其所屬各機關組織通則》，1950年出台的《省、市、縣人民政府組織通則》等規範，初步構建起從中央到地方的各級政府機構。
從1978年黨的十一屆三中全會到1997年黨的十五大，法治政府建設在改革開放中恢複發展。黨的十一屆三中全會确定了加強社會主義民主法制建設的方針。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了現行《憲法》和《國務院組織法》。1989年4月，全國人大通過了《行政訴訟法》，規定老百姓在與行政機關産生糾紛時，可以通過司法途徑尋求公正的裁判。這對社會觀念産生了巨大影響。之後，《國家賠償法》于1994年出台，《行政複議條例》于1990年出台。自此，具有中國特色的行政監督和救濟制度基本确立起來。1996年，從實體和程序兩方面系統規範行政處罰行為的《行政處罰法》出台。
從1997年黨的十五大到2012年黨的十八大，法治政府建設在依法治國實踐中快速發展。1997年，黨的十五大提出了“發展民主，健全法制，建設社會主義法治國家”的重要方略。2000年出台的《立法法》以及2001年出台的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》使政府立法活動更加規範。分别于2003年和2011年出台的《行政許可法》和《行政強制法》延續《行政處罰法》的路徑，規範政府共同行為，提升了行政執法的規範化水平。2005年出台的《公務員法》推動了公務員管理的法治化。此外，2008年實施的《政府信息公開條例》極大提升了政府工作的透明度，保障了社會公衆的知情權。
黨的十八大以來，法治政府建設在新時代進一步提速增效，進入了系統部署、全面推進的新階段。2018年3月，黨中央組建中央全面依法治國委員會，并将辦公室設在司法部，以加強黨中央對法治中國建設的集中統一領導。在中央全面依法治國委員會領導下，中央依法治國辦公室将法治政府建設擺在工作全局的重要位置，部署開展了全國法治政府建設示範創建活動和法治政府建設督察等一系列重要工作，為法治政府建設提供了新的推動力。《立法法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《行政複議法》《國務院組織法》等重要法律相繼完成修改，《重大行政決策程序暫行條例》《優化營商環境條例》等一批重要的行政法規陸續出台，更新和完善了新時代依法行政的制度體系，法治政府建設呈現出新氣象。黨的二十大報告指出：法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》指出：“依法治國是我國憲法确定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。”黨的二十大報告指出，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。黨的二十屆三中全會通過的《關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下稱《決定》）強調“深入推進依法行政”。可以說，推進依法行政，建設法治政府，既是推進全面依法治國的關鍵環節，也是實現中國式現代化的重要保障。
回顧上述曆史脈絡，我們可以從法治政府建設的曆史性成就中總結出幾點經驗：
第一，法治建設必須始終堅持中國共産黨的領導。黨中央通過政治引領和頂層設計，統籌協調各方面的資源和力量，不斷推動法治政府建設向前邁進。這是我國法治政府建設能夠在短短幾十年時間内取得如此成績的根本原因。
第二，始終堅持以人民為中心。習近平總書記多次強調：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”我國法治政府建設始終堅持以人民為中心，充分反映人民意願，及時回應人民訴求，切實保障人民的利益，不斷滿足人民對公平正義的向往。
第三，重視基層探索和實踐經驗。李強總理講過一句名言，“坐在辦公室碰到的都是問題，下去調研看到的全是辦法”。來自基層的探索和創新始終在為法治政府建設注入新的血液和動力。很多誕生于基層的制度經驗被國家立法吸收，對于完善法治政府建設的制度體系起到了重要作用。
第四，立足國情，兼容并蓄。我國法治政府建設始終堅持立足本國、放眼世界，博采衆長、兼容并蓄，探索出了一條具有中國特色的道路。例如，被稱為“行政三法”的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》，就是在部分借鑒域外經驗的基礎上，結合我國實踐特點制定的。以專門制定“小法典”的方式來規範特定的行政行為，充分體現了中國特色。
必須要提及的是，在推進法治政府建設的曆史進程中，國務院始終積極貫徹落實黨中央決策部署，嚴格執行憲法法律規定，大力推動政府各方面工作法治化。早在1993年，政府工作報告就首次提出“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”的要求。1999年，國務院首次召開全國依法行政工作會議，并印發了《關于全面推進依法行政的決定》。2004年，政府工作報告首次提出“建設法治政府”的目标，同時印發了《全面推進依法行政實施綱要》。2008年，國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》印發，就提高市縣政府依法行政的能力和水平作出專門部署。2010年，國務院《關于加強法治政府建設的意見》印發；2015年和2021年，中共中央、國務院先後印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，梯次銜接，确立法治政府建設的時間表、路線圖。這一系列重要舉措有力推動了法治政府建設的進程，充分體現出國務院作為最高國家行政機關，在推進法治政府建設上“刀刃向内”“自我革命”的責任和擔當。
2、當前法治政府建設的總體形勢
經過新中國成立七十多年、改革開放四十多年，特别是新時代十多年的不懈努力，我國法治政府建設取得了重要成就。總體來說，我國法治政府建設已經從搭建制度框架的初步階段，邁入了追求制度實效的縱深階段。這一階段的法治政府建設呈現出以下幾個方面的形勢和特點：
一是法治政府建設的總體進展迅速，但存在發展不平衡、不充分的現象。在區域上，東部地區的法治政府建設成效整體上好于中西部地區。根據中國政法大學法治政府研究院編寫的《中國法治政府評估報告（2023）》（以下簡稱《評估報告》），得分排名前十的城市全部為東部城市。排名前三十的城市當中，西部地區隻有成都和重慶，中部地區也隻有長沙、武漢、六安。在層級上，低層級政府運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力還有明顯短闆。《評估報告》也發現，一直以來，一旦以評估指标考核區縣、街鄉層面的依法行政情況，得分就不會太高。當然，近年來，伴随推動行政執法權下沉等改革，地方政府已經開始重視解決基層依法行政能力薄弱的問題，但整體而言，還有巨大的提升空間。
二是法治政府建設對法治國家、法治社會建設的示範帶動作用日漸彰顯，但部分領域和環節還存在一定的形式主義問題。部分法律的實施效果不佳，或者在實施過程中遭到規避，重制度建設、輕制度實施等現象時有發生。比如行政審批改革取消和下放了一批許可事項，但實踐中又出現了以備案之名行許可之實的問題。再比如我們的行政執法法制審核制度，在應審事項界定方面籠統、模糊，實踐中存在應審未審、審而不嚴、審而不改等現象。這些制度執行實效不彰，也最終影響了行政執法活動的合法性。《評估報告》中與中國司法大數據研究院合作的抽樣統計就表明，在與群衆權益關系密切、容易引發訴訟的行政強制類案件中，行政行為被法院認定不存在違法的僅有42.16％，而其中的強制拆除類案件中更是僅有13.12％。即使考慮到樣本統計範圍等因素，這個比例仍然值得高度警惕。
三是在中國式現代化背景下，法治政府建設與社會主義現代化建設的各項需求結合更加緊密，這對法治政府建設提出了新的要求。例如，發展新質生産力，就需要完善與創新、創造相适應的包容審慎監管方式，要求監管執法部門不能僵化地執行既有監管規則，而應在理解新技術、新業态、新模式内在規律的基礎上，根據風險程度确定監管内容、方式，提高監管精準化水平。再如，全國統一大市場建設，就需要大力解決地方政府利用行政權力實施地方保護主義、行政性壟斷、差别歧視待遇等問題，還需要厘清地方政府在招商引資中的行為邊界。
四是随着法治政府建設邁向深水區，法治政府建設需要面對的複雜價值沖突也增多，需要更加精細化地平衡好各類價值。比如，一些地方在落實生态環境治理要求，對企業采取關停等措施時，沒有對受到影響的公民、法人和其他組織給予合理的補償。《評估報告》還發現，一些地方在推動政務服務便利化的同時，也出現了大量的行政許可、行政登記因當事人提供虛假材料而行政機關未盡到審查義務，因而被法院認定違法的案例。一些地方對優化營商環境的理解存在片面性，降低了監管和執法的力度。這些現象都是值得我們警惕的。
在具體制度和工作層面，當前法治政府建設還存在如下幾個方面的薄弱環節和短闆需要關注：
第一，依法行政的法律制度體系還不健全。目前，在整個行政法領域還缺乏基礎性、統領性、一般性立法，導緻難以對種類繁多的行政行為進行全面的覆蓋和規範，像行政征收、行政征用、行政收費這些行為都缺乏系統的規則來調整。此外，一些立法的質量還有待進一步提升，法律制度的系統性、實效性也有待進一步加強。例如，制定于2003年的《行政許可法》對于規範行政許可的設定和實施、促進政府職能轉變發揮了重要作用，但在近年來的改革實踐面前已經較為滞後。
第二，政府職能優化還需要進一步推進。目前，各級政府違背法律法規的明文規定行使權力的情況已經大幅減少，但在具體領域過度介入市場活動，實施地方保護和行政性壟斷等不當行為的情況還是時有發生。各級行政機關在履行監管職責時，對行政審批等事前管制的手段還是存在路徑依賴，推進事中事後監管的辦法不多、手段不足。
第三，行政決策不科學、不符合法定程序的情況依然存在。《重大行政決策程序暫行條例》設定的公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體讨論決定等一系列程序要求，在實踐中還存在流于形式，沒有真正發揮約束決策權的功能的問題。
第四，行政執法不規範還沒有得到根治，選擇性執法、牟利性執法、機械執法等情況還時有發生，并經過媒體報道引發社會公衆的高度關注。近年來，“小過重罰”“天價罰款”這類問題仍見諸報端媒體，部分地方利用行政或刑事執法手段幹預民事交易和經濟糾紛，部分地方濫用行政強制權違法實施強制拆除的案件數量也處于較高水平，值得高度關注。《評估報告》顯示，在行政執法領域，百城平均得分率較上一年同比下降了9.92％，不同城市最高得分和最低得分差值同比擴大12.23％。這說明，至少就《評估報告》的觀測指标來看，地方政府的行政執法水平出現了明顯的波動，不同地區間的行政執法水平分化差距拉大。
第五，政務誠信度總體上偏低。各級地方政府在締結協議、作出允諾後，不按照約定履行義務和不兌現承諾引發的糾紛數量較多。在地方财政狀況不理想的情況下，“新官不理舊賬”等問題時有發生。《評估報告》的抽樣統計顯示，各地政府在合同履約糾紛案件中的勝訴率較低。在涉及行政機關的民事合同糾紛中，當行政機關作為原告時，勝訴率能達到85.01％，但當行政機關作為被告時，勝訴率僅為26.72％。不少地方都發生了因政府換屆、領導幹部更替而違約毀約的現象。
第六，行政争議解決機制的效果還需要進一步提升。目前，老百姓“信訪不信法”的局面已經得到了初步扭轉，但行政複議、行政訴訟等法治化的糾紛解決渠道還不夠通暢，制度公信力還沒有完全樹立起來。有的地方為了息事甯人，選擇在法治框架外“花錢買平安”，信訪法治化水平還比較低。
轉載來源｜人大社法律出版公衆号
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