【轉載】内容摘要：編纂行政基本法典，首先應制定行政法總則。行政法總則在行政基本法典中居于基礎地位，發揮着統一基本概念、明确基本原則、建立基本制度的功能。圍繞規範行政活動的邏輯主線，行政法總則的主要内容包括：基本規定，基本原則，公民、法人和其他組織的行政權利，行政主體，行政行為，行政責任。同時，應當處理好行政法總則與行政程序法的關系，行政法總則與提升行政效能的關系，優化行政法總則的立法技術，增強行政基本法典的體系性，确保以“提取公因式”為基本内容的行政法總則與行政基本法典各分則的有機銜接。
關鍵詞：行政法總則 行政基本法典 基本原則 行政程序法 提取公因式
引言
法典是人類政治文明成熟的重要标志。《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》提出：“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”行政基本法典是一般行政法的法典，包含行政法總則、行政組織、行政活動與程序、行政監督救濟等内容。行政法總則是行政基本法典的核心和統帥，對于行政基本法典乃至整個行政法律體系具有通用和引領價值。編纂行政基本法典，應當先制定行政法總則，厘定行政法總則的價值體系和概念體系、構建行政法總則的内容體系和方法體系，在此基礎上統領和推動行政基本法典分則的制定，最終将之合并為一部完整的行政基本法典。
當前，有關行政法總則的研究主要集中在行政法總則的必要性、立法理念與立法技術、體例框架和主要内容等方面，為制定行政法總則奠定了良好的基礎。不過，當前學界尚未系統研究行政法總則的規範功能，在行政法總則的體例内容方面（如基本原則等）尚存在不少争議，并且較少關注行政法總則的立法難點。這種理論研究的不足也是當下行政法總則“難産”的重要原因之一。有鑒于此，本文立足于法典化的時代需求，堅持問題導向和價值引領，探讨行政法總則的規範功能，從規範意義上論證行政法總則的正當性；構建行政法總則的基本框架和主要内容，為立法機關提供立法智力支持；研究行政法總則的立法難點，力求破除制定行政法總則的主要障礙，進而推動行政法總則的成功制定，實現行政基本法典編纂的良好開局。
一、行政法總則的規範功能
在法典理論中，總則是“綱”，對于包括分則在内的其他法律規範具有“綱舉目張”的規範功能。行政法總則是行政基本法典的總則，行政基本法典是整個行政法律體系的總則。因此，行政法總則對于包括行政基本法典在内的整個行政法律體系具有“提綱挈領”的通用和引領功能。
（一）統一基本概念
法律的體系性意在“将衆多的規範與事實問題安排進一個秩序裡，由此創造出一個統一體……藉此可使法秩序避免矛盾、确保法安定性與法律上的平等”。法典正是這種完備法律體系的最佳表達。體系化要求将錯綜複雜的行政法規範整合為融貫的統一體。基本概念是“法律的最小公分母”，具有通用性和普遍性，在此基礎上增加若幹具有特殊性的要素，可以形成抽象程度不同的“類别概念”，并由此形成法典的概念體系（即外在體系）；進而将抽象程度低的概念統攝于抽象程度高的概念之下，最後将大量法律概念歸結于少數基本概念。整個行政法總則和行政基本法典便是建立在基本概念基礎之上的，并由此衍生出整個行政基本法典乃至全部行政法律規範的概念體系和體例框架，從而提升法典的體系性。行政法總則以通用規範和引領規範的形式規定行政權利、行政主體、行政行為等基本概念，從而實現全部行政法律規範基本概念的統一，增強行政法的體系性。
第一，行政權利。權利是自然規律的産物。人民主權，國家的根本目的是保障公民權利。保障公民、法人和其他組織的合法權益，是行政法總則最根本的立法目的。關于公民、法人和其他組織在行政法上的權利存在不同概念表達。我國學界常使用“個人、組織的權利”“行政相對人的權利”“行政法權利”，德國法上多用“主觀公權利”“公法權利”，英美法系則常用“公民權利”“個人權利”。行政法總則的基本概念應當具有抽象性、簡約性和準确性。由此觀之，“個人、組織的權利”“行政相對人的權利”雖然比較準确，但過于冗長、繁瑣。“主觀公權利”“公法權利”“公民權利”是與憲法共用的概念，不夠精準，無法凸顯行政法的特殊性。“個人權利”甚至是與民法共用的概念，外延更加廣泛。“行政法權利”雖然具有準确性，但是仍然不夠簡約。因此，不妨删除“行政法權利”中的“法”字，取“行政權利”作為基本概念。一方面，與“民事權利”類似和對應，“行政權利”中的“行政”表明此概念的特殊性，即在行政法律關系中，義務主體是行政主體。另一方面，該概念足夠抽象和簡約，具有較強的解釋力。
第二，行政主體。行政主體是指依法享有行政職權、能夠以自己的名義實施行政行為并獨立承擔法律責任的行政機關和授權組織。由于缺少統一界定，對行政主體概念理解不一，甚至在規章授權組織是否具備行政主體資格等方面存在立法沖突。例如，《行政訴訟法》使用“行政機關”和“法律、法規、規章授權的組織”等概念。《行政處罰法》使用的卻是“法律、法規授權的組織”。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則使用“國家行政機關”概念。理論上則存在公務法人、國家法人等不同概念，在其外延上也存在擴張說和變革說等不同認知。針對上述問題，總結既有立法的規定，吸收理論研究的優秀成果，行政法總則應當以行政基本法的形式統一行政主體的内涵和外延，從而明确行政主體的“權”“名”“責”三要素，确認規章授權的組織也屬于行政主體，厘清黨政合署的行政主體資格問題，推動行政立法、執法、司法等在行政主體概念上的統一和協調。
第三，行政行為。大陸法系國家注重法律體系化和概念精準性。奧托·麥耶等學者創設的“行政行為”概念“将行政過程與體系的關鍵性概念聯系起來”，通過一般行政法提供通用規範。行政行為概念在行政法中處于核心地位。盡管行政法總則和行政基本法典，都旨在規範行政行為，但是立法和理論尚未就行政行為概念達成共識。《行政訴訟法》第12條對行政行為的列舉式規定使之充滿了不确定性。在理論上更是存在不同觀點，圍繞其主體、職權、單方或雙方等屬性争議不斷，甚至有主張用更為寬泛的“行政活動”代替“行政行為”者。這既導緻了行政行為類型、合法要件、效力等理論和制度的複雜化，也給行政法的權威性和行政法實踐帶來了沖擊。相比于行政活動，行政行為内涵更豐富、外延更小，更加符合行政法總則的“公因式”屬性，宜作為行政法總則的基本概念。據此，在充分吸收和反思既有成果的基礎上，行政法總則應當統一規定行政行為的概念、類型、成立、效力、撤銷、更正等内容，以消除單行立法和理論上的不協調乃至沖突矛盾之處，為行政執法司法的法律适用提供統一規範和确定标準，提升行政法的協調性。
（二）明确基本原則
基本原則構成法典的靈魂。行政法基本原則，是貫穿全部行政法律規範，體現行政法根本價值的基礎性或本源性規範，是“行政法中最高層次的規則”，是“基礎性或本源性依據”，具有普遍性、特殊性、法律性、價值性等特征。行政法總則是基礎性法律規範，是各個分則的“公因式”，對法典分則在内的其他法律規範産生通用價值。它不僅是行政基本法典的總則，同時也是全部行政法律規範的總則，能夠普遍适用于行政基本法典分則等其他行政法律，從而為行政立法、執法、司法和監督等提供基礎性法律依據和價值引領。
長久以來，由于行政基本法典和行政法總則的缺失，我國行政法基本原則的類型一直不夠明确。整體看，行政法學界關于基本原則的認識主要經曆了三個階段：第一階段是1980年前後，此階段的行政法基本原則中融入了大量憲法學、行政學原則。如《行政法概要》認為基本原則包括人民群衆參加行政管理、民主集中制、各民族一律平等等。第二階段是1990年前後，此階段多數學者主張行政法基本原則就是行政法治原則，行政法治原則又可以分為合法性原則與合理性原則。第三階段是2000年前後至今，此階段湧現了一些新的基本原則，主要有正當程序、比例原則、誠信原則等。當前，行政法基本原則散見于行政單行法和行政規範性文件中，如《全面推進依法行政實施綱要》認為依法行政的基本要求包括六項：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。學界對行政法基本原則的研究尚未形成共識。如有學者認為基本原則包括實體性基本原則（依法行政、尊重和保障人權、越權無效、信賴保護、比例原則）和程序性基本原則（正當法律程序、行政公開、行政公正、行政公平）。也有學者認為行政法基本原則包括權益保障、行政法定、行政均衡、行政正當和行政效能。
語義上，根據《辭海》和《現代漢語詞典》的釋義，“基”指承重的夯土地面，引申為基礎；“本”指木根，引申為根本。據此，“‘基本’原則”是一個具有彈性的概念，其外延具有不确定性和開放性，很難說具有完美無缺、永恒不變的性質。同時，從形式法治和實質法治的角度觀之，前者追求形式合法性，要求符合實定法；後者追求實質合法性，要求符合法律背後的道義原則。實質法治蘊含于形式法治内部，試圖運用某種精神或者價值對形式法治進行糾正。就此而言，形式法治是原則，實質法治是補充。實質法治用以對形式法治進行糾偏、補缺、升華。基于基本原則的開放性以及形式法治和實質法治之間的相互關系，應當将行政法基本原則分為形式原則和實質原則兩大類。其中，形式原則着眼于形式法治，追求形式合法性，主要指向依法行政原則。實質原則着眼于實質法治，追求實質合法性，是對依法行政原則的必要補充與合理優化，主要指向依法行政原則之外的其他基本原則。
據此，根據我國現行行政法律規範有關基本原則的内容，總結代表性研究成果，同時借鑒域外國家相對成熟的基本原則，行政法總則中的基本原則應當包括以下十項：職權法定原則、法律優先原則、法律保留原則、平等原則、比例原則、誠信原則、正當程序原則、行政公開原則、行政效能原則、風險預防與應急原則。其中前三項屬于依法行政原則，是形式原則，追求形式合法性。後面七項屬于實質原則，是對依法行政的必要補充，追求實質合法性。之所以列舉七項實質原則，是因為當前我國行政法律規範尚處于完善之中，形式法治不完善，還存在不少立法漏洞、重複乃至沖突矛盾問題，僅僅堅持依法行政尚無法達到良法善治的法治目标，法治政府建設任重道遠。這決定了實質原則存在的必要性。因此行政法總則應明确規定七項實質原則以補充依法行政的不足和缺憾。
作為通用規範和引領規範，行政法總則明确規定基本原則能夠适用于包括行政法分則在内的整個行政法律體系，為行政法的立法、執法、司法、監督提供最低标準。其一，指導行政立法，積極構建體現上述基本原則的完備的行政法律規範體系。尤其是行政基本法典分則的内容，必須從基本原則出發，對基本原則進行具體細化，特别是完善有關行政裁量權的法律規範，貫徹比例原則以限縮行政裁量空間。其二，引領行政執法和司法裁判，行政機關和司法機關在具體适用法律過程中，需要結合基本原則作出行政解釋和司法解釋，還要根據基本原則的價值指向進行法律續造和漏洞填補。其三，促進行政機關特别是領導幹部這個“關鍵少數”嚴格守法，為行政監督和法治教育提供基本價值導向。
（三）建立基本制度
基本制度“是通過貫徹和體現國家政治生活、經濟生活的基本原則，對國家經濟社會發展等發揮重大影響的制度”。行政法基本制度，是體現行政法基本原則，貫穿行政法律規範，對行政活動和具體制度發揮通用、引領功能的制度。行政法總則對于行政法分則和部門行政法具有通用性和引領性，基本制度構成行政法總則的主體内容。當前，由于缺少行政基本法典和行政法總則，行政法基本制度散見于行政單行法中，許多基本制度尚未建立或者不夠完善，呈現出明顯的碎片化和非體系性特征。行政法總則通過規定行政權利制度、行政主體制度、行政行為制度、行政責任制度，從而建立起行政法基本制度，對整個行政立法、執法、司法、監督、救濟發揮基礎性作用。
一是行政權利制度。習近平總書記指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。”行政法以規範行政活動為主線，通常不會專門規定行政權利。不過，我國《憲法》第33條第3款規定，“國家尊重和保障人權”，這對法治建設提出了更高的人權保障要求。行政法總則以保障公民、法人和其他組織的合法權益為根本目的，并且行政權利也具有行政法總則“公因式”的性質。同時，考慮到我國行政法上存在實體權利規範缺失、程序權利規範不健全以及權利救濟機制不周延等問題，借鑒《民法典》總則編第五章專門規定“民事權利”的做法，可以在行政法總則中單設一章專門規定“行政權利”，具體包括一般規定、人身權、财産權、行政受益權、程序保障權、行政救濟權等，從而系統整合行政權利體系、建立行政權利制度的通用性框架，為其他行政法律規範具體細化行政權利提供指引，也為行政執法和司法保障行政權利提供法律依據。同時，專章規定行政權利的做法也将構成我國行政法總則相對于其他國家行政法的亮點和創新之處。
二是行政主體制度。行政主體是行政職權的享有主體、行政行為的作出主體、行政責任的承擔主體。行政主體制度因應行政訴訟被告制度而生，主要涉及行政主體類型、授權、委托、協調、管轄等，構成行政行為制度、行政監督救濟制度的基礎和前提。當前，我國尚未建立統一的行政主體制度，行政主體的相關規定散見于單行法中，部分關鍵制度缺失，降低了制度實效性。例如，雖然《行政處罰法》第24條第3款規定了“建立健全行政處罰協調配合機制”，但仍然缺少有關部門聯席會議等制度的一般性、通用性法律依據，緻使有關制度面臨合法性诘問。理論上，存在對現行行政主體理論進行修補（即增加非政府公共組織）乃至變革（即推動地方分權與行政分權）的争議，加劇了行政主體制度的不确定性。近年來興起的黨政合署問題使行政主體制度的确立變得更加困難。在此背景下，行政法總則應明确規定行政主體的概念、類型、行政授權、行政委托、部門聯席會議、綜合執法、地域協作、行政協助、行政管轄等内容，建立統一的行政主體制度，為行政主體制度提供總體性、一般性法律依據，化解行政主體制度面臨的非體系性問題和合法性質疑。
三是行政行為制度。行政行為制度是行政法總則的核心制度，“是世界各國和地區行政程序法典的重心所在”。整個行政法總則都以行政行為制度為邏輯支點，演化出行政行為的一般要求、主體、程序、監督救濟等。相比于行政主體制度，行政行為制度是從過程端規範行政權力，并為行政執法和司法裁判提供一般性法律依據。目前，除了缺乏總體性、一般性法律依據以外，行政行為制度在概念選擇、效力存留、新類型行政行為的屬性等方面尚未形成共識。為此，行政法總則應當規定行政行為的概念與類型、成立、效力、撤銷、變更等内容，從而建立行政行為基本制度，這既能夠強化共識，又能夠簡化立法，還能夠為司法裁判提供統一指引。行政法總則是行政法的“公因式”，一般隻規定行政行為制度的共性内容，特殊行政行為（如行政協議、行政約談等）則應由行政法分則規定，如此既确定了行政行為制度的基本内核，又确保了行政行為制度的開放性和包容性。
四是行政責任制度。黨的二十屆三中全會強調：“推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。”責任法定化要求權責統一，有權力必有責任，權力和責任是一體兩面的。行政責任是違反行政法律規範所應承擔的不利法律後果。行政責任制度是行政法總則的基本制度，是行政權利制度、行政主體制度、行政行為制度得以貫徹落實的重要保障，能夠使行政法總則 “長出牙齒”。當前，我國尚未建立統一的行政責任制度，不同主體、不同類型的行政責任呈現碎片化狀态并存在銜接不暢問題，由此導緻的責任标準不明确、責任追究力度不夠、外部責任追究缺乏等問題還比較突出，如行政補償法缺位問題、紀法責任銜接問題以及國家賠償率和賠償标準“雙低”問題等。行政法總則應通過規定公民、法人和其他組織的責任，行政機關的責任，行政人員的責任，建立統一的行政責任制度，實現行政責任法定化，為行政責任的追究提供基本标準，确保行政活動始終“處于責任狀态”。
二、行政法總則的主要内容
行政法總則是行政法的“綱”，其他行政法律規範是行政法的“目”。唯有綱舉，方能目張。一方面，行政法總則在内容定位上應當具有通用性和重要性。所謂通用性，是指行政法總則的内容應對行政法分則、部門行政法等全部行政法律規範具有普遍适用性；所謂重要性，是指行政法總則應規定行政法中最重要的原則和制度。另一方面，基于規範行政活動、保障公民、法人和其他組織合法權益的基本功能，行政法總則應當以規範行政活動為邏輯主線，圍繞基本原則、行政權利、行政主體、行政行為、行政責任等内容展開。據此，可以将行政法總則的内容分為以下部分：
（一）基本規定
第一章“基本規定”。本章應當總結現有相關政策和法律的内容，對行政法總則的立法目的、調整對象、黨的領導等基本内容作出規定。本章對于行政法總則的其他部分具有通用性和指導性，可謂是“總則精神”之所在。
本章的主要内容應當包括：（1）立法目的與依據。行政法總則的立法目的應主要包括兩方面：一是推進法治政府建設，監督行政機關依法行使行政權力，構建職責明确、依法行政的政府治理體系；二是保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序。行政法是憲法的具體化，行政法總則應當明确規定“根據憲法，制定本法”。（2）調整對象。行政法總則應主要調整行政主體在行使行政權力過程中與公民、法人和其他組織之間的行政關系。（3）黨的領導。行政法總則應當明确，行政機關必須堅持在黨的全面領導下開展工作，把黨的領導貫穿于行政活動全過程和各方面。（4）與其他法律的關系。行政法總則是行政的一般法律，應普遍适用于行政機關的行政活動以及有關監督救濟、争議解決活動。相比于行政法總則，其他法律屬于特殊法律，根據特别法優先于一般法的原則，其他法律有特别規定的，應當依照其規定。（5）跨地域适用效力。外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領域内的活動，應當适用中華人民共和國的法律，其他法律另有規定的，依照其規定。
（二）基本原則
第二章“基本原則”。行政法基本原則是行政法總則的核心内容和價值載體，是行政法總則的“靈魂”。本部分應當主要包括以下内容：（1）職權法定原則。行政機關行使行政權力，不得違法或者不當行使職權、履行職責，不得違法作出減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的行為。（2）法律優先原則。行政機關行使行政權力（包括制定行政法規、規章和規範性文件），應當嚴格遵守法律規定，不得與法律相抵觸。（3）法律保留原則。行政活動應當以明确的法律規定為前提和基礎。對于公民政治權利的剝奪以及限制人身自由的強制措施和處罰的事項實行絕對法律保留，隻能由全國人民代表大會及其常委會所制定的法律規定。對此，全國人大及其常委會不得授權其他機構作出規定，行政機關采取行政措施必須有法律的明确授權。上述三項原則可以統稱為依法行政原則。依法行政原則是行政法的“帝王原則”，旨在實現法律對行政的規範。（4）平等原則。公民、法人和其他組織在行政活動中法律地位一律平等，行政機關不得歧視任何人。（5）比例原則。行政機關行使行政權力，應當合乎法定目的，手段應為目的所必要，合乎比例，不得顯失公正。（6）誠信原則。行政機關行使行政權力，應當誠實守信，秉持誠實、恪守承諾，非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、撤回、變更已經生效的行政行為。（7）正當程序原則。行政機關行使行政權力，應當遵循正當程序，充分聽取當事人的意見、陳述和申辯，且不得與行政行為具有利害關系、存在偏私。（8）行政公開原則。行政機關行使行政權力，應當将實施行政行為的依據、過程和結果予以公開。法律、法規規定不公開的除外。（9）行政效能原則。行政機關行使行政權力，應當智能、高效、便民，有利于節約行政成本、提高行政效能。（10）風險預防與應急原則。行政機關行使行政權力，應當預防風險，依法科學應對各種不确定的突發事件。必要時，可以實施行政應急處置措施。
（三）公民、法人和其他組織的行政權利
第三章“公民、法人和其他組織的行政權利”。“行政權利”這一名稱，是相對于民事權利而言的，指的是公民、法人和其他組織在行政法上的權利。一般而言，行政法律規範以規範行政活動為邏輯主線，通常不會專門規定行政權利。不過，《憲法》第33條第3款規定，“國家尊重和保障人權”，這對法治建設提出了更高的人權保障要求。行政法總則應當以保障公民、法人和其他組織的合法權益為根本目的，并且行政權利也具有行政法總則“公因式”的性質。同時，借鑒我國《民法典》總則編第五章專門規定“民事權利”的做法，可以在行政法總則中單設一章專門規定“行政權利”，以凸顯行政法總則對行政權利的尊重和保障。
本章應主要包括六節：
第一節“一般規定”，主要包括行政權利的來源、保護、禁止權利濫用、公民和組織的義務。公民、法人和其他組織享有法律規定的權益，以及法律沒有規定的其他合法權益。本法對公民、法人和其他組織的行政權利沒有規定的，适用其他法律的規定。除非有立法規定并經正當法律程序，公民、法人和其他組織的合法權益不得予以限制或者剝奪。公民、法人和其他組織因立法變化或者其他行政決策遭受特别損害的，有關機關應當予以補償。行政機關違法侵害公民、法人和其他組織的合法權益的，應當予以糾正；公民、法人和其他組織因此遭受的損害，應當依法予以賠償。公民、法人和其他組織不得濫用權利，損害公共利益和他人的合法權益。
第二節“人身權”，主要包括人格尊嚴，生命、健康和人身自由權，名譽權，個人信息和隐私權。任何人都具有法律人格，在任何場合，公民的人格尊嚴不受侵犯。公民的生命安全、身心健康和行動自由受法律保護。沒有法律規定，并由法定機關實施，不得危害公民的生命安全，不得損害公民的身心健康，不得限制公民的行動自由。公民的生命安全和身心健康受到危害，或者人身自由受到妨害的，本人、親屬或者其他人有權請求有關行政機關予以解救。公民有權依法決定其姓名，法人和其他組織有權依法決定其名稱。公民、法人和其他組織有權在行政機關依法登記并有權使用其姓名和名稱。公民、法人和其他組織有權依法獲得與其行為相稱的榮譽。公民、法人和其他組織的名譽權和榮譽權受法律保護。個人信息和隐私權是因應時代發展的新型權益，其要求行政機關不得收集和保存與行政活動不相關和不必要的個人信息。沒有法定事由或者經過當事人同意，行政機關不得洩露執法活動中獲得的個人隐私，或者向其他組織和個人披露個人信息。行政機關記載和保存的個人信息有錯誤的，當事人有權要求更正。
第三節“财産權”，主要包括物權、經營自主權、公平競争權、征收征用補償權。公民、法人和其他組織的财産受法律保護，禁止非法沒收、征收、攤派、征用、扣押、毀損或者以其他方式侵犯财産權。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可、行政确認以及依法成立的行政協議，受法律保護。行政機關不得随意變更、撤回或者撤銷。企業和其他組織依法享有經營自主權。企業和其他組織的人事任命和生産經營決策不受行政機關的幹預。除法律另有規定并通過負面清單公示，企業和其他組織的市場準入不受限制。公民、法人和其他組織依法享有公平競争權。在行政執法和公共服務中，各類市場主體有權獲得平等對待，不受歧視。對于市場主體的不正當競争行為和經濟活動中的壟斷行為，受害人有權要求行政機關予以查處。為了公共利益的需要，依照法定權限和程序征收、征用公民、法人和其他組織的财産的，當事人有權獲得公平、合理、及時的補償。
第四節“行政受益權”，主要包括發展受益權、公共設施利用權、信息獲知權、生活保障權。行政受益權的規定可以借鑒聯合國《世界人權宣言》與《經濟、社會及文化權利國際公約》的規定。公民有權依據社會發展水平和法律規定，享受适宜健康和可持續的生态環境，享受其人格自由發展所必需的經濟、社會和文化權利。公民有通過公立學校和社會力量辦學接受教育的權利，有合理利用公園、體育場、圖書館、博物館、檔案館等公共設施休閑娛樂、體育鍛煉、進行科學研究和其他文化活動的權利。公民、法人和其他組織有依法獲得公共信息和與本人相關的信息的權利。對于涉及公衆利益、需要公衆知曉的政府信息，行政機關應當通過便于公衆獲得的方式主動公開。公民、法人和其他組織有權依法申請行政機關提供相關政府信息。公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下，有依法獲得社會保險的權利。公民在生活有特殊困難的情況下，有依法從國家獲得援助、減免财稅義務等物質幫助和生活照顧的權利。公民在突發自然災害、嚴重疫病流行等危難情況下，有依法從國家和社會獲得救助的權利。
第五節“程序保障權”，主要包括獲得公正處理權、卷宗閱覽權、知情權、陳述權和申辯權、拒絕權。這些程序保障權對應行政機關的法定義務和職責。公民、法人和其他組織在行政活動中，有獲得平等對待和公正處理的權利，沒有正當理由，行政機關不得區别對待。行政機關不得考慮與執法性質和執法目的不相關的因素。在行政執法過程中，當事人和其他利害關系人有權了解相關執法信息，有權閱覽和複制執法案卷材料，依法不予公開的除外。公民、法人和其他組織有權查閱與其自身相關的稅費繳納、社會保障、醫療衛生等政府信息、數據和檔案。查閱時，應當出示有效身份證件或者身份證明。行政機關在作出影響公民、法人和其他組織合法權益的重大決策和決定前，當事人有知曉相關情況的權利，有陳述申辯的權利，有依法要求聽證的權利。公民、法人和其他組織對于行政機關作出的對其不利的決定，有權要求該行政機關說明理由。公民、法人和其他組織對于行政機關明顯違法、嚴重侵害其合法權益的行政決定，有權拒絕履行。同時，行政法總則應允許其他法律作出特别規定，其他法律另有規定的，從其規定。
第六節“行政救濟權”，主要包括批評、建議和舉報權，投訴、控告和申請裁決權，申請複核、複議、訴訟、國家賠償權等。行政救濟權是由上述原權派生的權利，是在上述原權受到侵害後請求救濟的權利，是對上述原權的制度兜底和法治保障。公民、法人和其他組織有向國家機關和國家機關工作人員提出批評、建議的權利，對國家機關和國家機關工作人員的違法行為有舉報的權利。有關機關應當予以答複。公民、法人和其他組織在其合法權益受到他人侵害的情況下，有依法向行政機關投訴、控告的權利。負有職責的行政機關應當依法調查處理，并予答複。公民、法人和其他組織之間發生的權益糾紛，法律規定由行政機關裁決的，當事人有權申請裁決。負有職責的行政機關應當依法受理，并作出裁決。公民、法人和其他組織對影響其合法權益的行政行為不服的，有權向作出決定的行政機關要求複核，向行政複議機關申請複議，或者向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先申請複核再申請複議，或者應當先申請複議再提起訴訟的，從其規定。
（四）行政主體
第四章“行政主體”。行政主體是行政權的享有者，是行政活動的作出主體，因而是行政法總則的核心規範對象。行政主體制度涉及的行政機關、行政授權、行政委托、行政協調、行政管轄等制度，具有“公因式”性質，對行政法分則、部門行政法等全部行政法律規範具有很強的通用性和引領性，應當規定在行政法總則中，不宜規定在行政法分則中。
本章的主要内容應包括：
（1）行政主體的概念和類型。行政主體是指依法享有行政職權、承擔行政職責，能夠以自己的名義實施行政活動，并獨立承擔由此産生的法律責任的組織，包括行政機關和被授權組織。我國的行政機關包括國務院（中央人民政府）和地方各級人民政府，國務院的組成部門、直屬機構和部委管理的國家局，縣級以上地方各級人民政府的職能部門和派出機關。行政機關的内設機構和派出機構對外行使行政職權時，應當以其隸屬的行政機關的名義作出行政決定，由此所産生的後果由行政機關承擔法律責任。根據法律、法規、規章的授權，依法成立的具有管理公共事務職能的組織在授權範圍内以自己的名義行使行政職權，并承擔相應的法律責任。不具有行政機關名稱，但根據其所實施行為的目的、内容以及所适用的法律規範認定其屬于實施行政管理或者服務活動的，視為行政機關。
（2）行政委托。根據法律、法規、規章的規定，行政機關可以委托其他具備履行相應職責的條件、具有管理公共事務職能的組織行使行政職權。依法受委托的組織在委托的範圍内，以委托行政機關的名義行使行政職權，由此所産生的後果由委托行政機關承擔法律責任。行政委托機關與受委托的組織之間應當簽訂書面委托協議，委托協議應當載明委托事項、權限、期限、雙方的權利和義務、法律責任等。行政委托機關應當将委托協議報同級人民政府司法行政部門備案。行政委托機關應當将受委托的組織和受委托的事項向社會公布。行政委托機關應當監督受委托的組織在委托範圍内所實施的行為。受委托的組織應當自行完成受委托的事項，不得将受委托事項再委托給其他組織或者個人。
（3）行政協調。一是部門聯席會議。行政管理涉及多個政府工作部門的，可以建立由主要部門牽頭、其他相關部門參加的部門聯席會議。部門聯席會議應當明确牽頭部門、參加部門、工作職責、工作規則等事項。部門聯席會議協商不成的事項，由牽頭部門将有關部門的意見、理由和依據列明并提出意見，報本級人民政府決定。跨區域行政管理需要多個同級政府參與的，可以建立政府間聯席會議。政府間聯席會議由所有參與政府的上一級政府牽頭或者指定某一政府牽頭。二是綜合執法。國家根據行政管理的需要，可以推行建立跨領域、跨部門的綜合行政執法制度，相對集中行使行政職權。除法律有明确規定外，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政職權。三是地域協作。各級人民政府之間為促進經濟社會發展，有效實施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開展跨行政區域的合作。區域合作可以采取簽訂合作協議、建立政府間聯席會議制度、成立專項工作小組、推進區域經濟一體化等方式進行。上級人民政府應當加強對下級人民政府之間區域合作的組織、指導、協調和監督。四是行政協助。行政機關因具體履行職權需要，可以向有關機關提出協助請求。除下列情形外，被請求行政機關應當及時依法履行協助義務，不得推诿或者拒絕協助：協助的行為，不屬于其權限範圍或者依法不得實施的；如提供協助，将嚴重影響其完成自身行政任務的。被請求機關拒絕行政協助的，應當書面說明理由。因行政協助發生争議的，由請求機關與協助機關協商解決；協商不成的，由共同的上一級行政機關決定。
（4）行政管轄。一是事務管轄。行政事務的範圍由法律、法規和規章規定。二是層級管轄。上下級行政機關管轄權的配置，由法律、法規或者規章規定。法律、法規、規章對上下級行政機關之間的行政職責分工未作明确規定的，上級行政機關應當按照有利于發揮行政效能、财權與事權相匹配、權力與責任相一緻、管理重心适當下移等原則确定。上級行政機關有權對下級行政機關的活動進行監督。三是地域管轄。法律、法規、規章對地域管轄未作明确規定的，按照下列原則确定：行政事務由其發生地的行政機關管轄；涉及公民身份事務的，由其住所地行政機關管轄，住所地與經常居住地不一緻的，由經常居住地行政機關管轄，住所地與經常居住地都不明的，由其最後居住地行政機關管轄；涉及法人或者其他組織主體資格事務的，由其主要營業地、主要辦事機構所在地或者注冊登記地行政機關管轄；涉及不動産的，由不動産所在地行政機關管轄。情況緊急、不及時采取行政措施将會對國家利益、公共利益或個人權益造成重大損失的，事務發生地的行政機關有權采取必要措施，但應當立即通知對該事務有管轄權的行政機關。四是管轄競合與職權争議解決。多個行政機關對同一行政事務均擁有管轄權時，由受理在先的行政機關管轄。行政機關之間因為管轄或職權發生争議的，由各方行政機關協商解決。協商不成的，按照行政法總則規定的方式處理。五是移送管轄。行政機關在依申請或者依職權啟動行政程序後，發現自己沒有管轄權的，應當及時将案件移送有管轄權的行政機關，并通知行政程序參加人。受移送的行政機關認為自己沒有管轄權的，應當報請其共同上一級行政機關指定管轄，不得再行移送。
（五）行政行為
第五章“行政行為”。行政行為是行政法總則的核心概念。行政法總則規定行政行為的基本内容，對于簡化分則立法、規範行政權力具有重大意義。
本章應主要包括三節：
第一節“行政行為成立、理由說明與附款”。（1）行政行為的成立。所謂行政行為，是指行政機關針對特定行政相對人實施的，對其權利義務産生直接影響的行政行為。行政行為的形式包括行政許可、行政征收、行政給付、行政裁決、行政确認、行政處罰、行政強制等。行政行為應當以書面方式作出。法律另有規定或情況緊急的，可以采用口頭或者其他方式作出，但事後應當補充作出書面行政行為。行政行為應當采用制式。适用簡易程序的，可以采用格式化文書。行政行為自行政行為書正本完成時成立。行政機關依其裁量作出行政行為時，其裁量權行使應符合授權之目的，并應遵守法律規定的裁量範圍。（2）行政行為的理由說明。行政行為書中應當說明理由。說明理由時應當表明行政行為的事實根據、法律依據。行政機關行使行政裁量時應當說明考慮的主要因素。行政機關說明理由應當清楚、充分。行政機關說明理由含糊、矛盾或者不充分的，視為該行政行為沒有理由。（3）行政行為的附款。為有效實現行政目的，行政機關可以限定行政行為生效的條件或者期限。附款不得違背行政行為的目的，并與該行政行為的目的有正當合理的關聯。
第二節“行政行為效力”。（1）生效。行政行為自作出之日起對行政機關産生約束力，自送達當事人之日起對當事人産生約束力。行政機關以口頭或者其他方式作出行政行為的，應當記錄在案并及時通知當事人。行政行為自當事人知道之日起發生效力。（2）實現。作出行政行為的行政機關應當保障行政行為确定的當事人權利的實現，當事人應當在規定期限内履行行政行為所确定的義務。（3）效力。行政行為作出後推定合法，産生法律效力。非經法定機關按照法定程序認定違法，确認無效、撤銷、廢止，行政行為不喪失效力。（4）執行。生效的行政行為，當事人應當履行。當事人在提起行政訴訟期限屆滿時，既不履行，也不起訴的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。（5）無效。行政行為具有下列情形之一，或者具有其他重大明顯瑕疵的，無效：作出行政行為的機關沒有行政執法主體資格的；行政行為的内容基于客觀原因不具有履行的可能性的；行政行為的完成以違法行為為要件，完成該行為構成犯罪或者行政違法的；行政行為的内容違背公共秩序與善良風俗的；行政行為書未載明作出決定的行政機關或者未加蓋行政機關印章的。當事人對無效的行政行為申請行政複議或者提起行政訴訟的，不受複議期間和起訴期間的限制。行政決定中部分被确認無效且其可以從中分離的，其他部分仍然有效。
第三節“行政行為撤銷、變更、撤回、補正、更正”。（1）撤銷。行政機關基于法定事由，可以依職權或者依申請撤銷已作出的行政行為。有下列情形之一的，行政行為應當撤銷或者變更：主要證據不足的；違反法定程序的；适用依據錯誤的；超越職權的；濫用職權的；明顯不當的；依法應當予以撤銷或者變更的其他情形。行政行為中部分違法被撤銷且其可以從中分離的，其他部分仍然有效。行政機關應當就有效部分作出确認決定。（2）變更。行政行為有下列情形之一的，由作出行政行為的行政機關或者其他有權機關予以變更或者部分變更：行政行為内容明顯不當的；因形勢發生變化，已經生效的行政行為有部分不适當或者違法的；需要變更的其他情形。（3）撤回。行政機關基于法定事由，可以依職權或者依申請撤回已作出的行政行為。有下列情形之一的，行政行為應當撤回：行政行為作出時所依據的法律、法規、規章或行政規範性文件已被撤銷、廢止或改變的；因情勢發生變化，原行政行為繼續存在将對公共利益造成嚴重損害的；行政行為原定目标已經實現，沒有繼續存在必要的；需要撤回的其他情形。行政行為自撤回公告之日起失去效力。（4）補正。行政執法決定存在未載明決定作出日期等遺漏，對公民、法人和其他組織的合法權益沒有實際影響等情形的，應當予以補正。有下列情形之一的，行政機關不得補正：補正将損害當事人的合法權益的；補正将損害國家利益、公共利益或者他人合法權益的；補正已不可能或者沒有意義的。（5）更正。行政行為書有誤寫、誤算或者其他類似錯誤的，由作出行政行為的行政機關依職權或者根據當事人的申請更正。
（六）行政責任
第六章“行政責任”。行政責任是行政主體違反行政法律規定需要承擔的不利後果。根據權責統一的要求，有權力必有責任，違法必究、侵權必賠。行政法總則規定通用性、引領性的行政責任，有利于推動嚴格執法，實現權責統一，維護行政法的權威和尊嚴。
本章的主要内容應包括：
（1）公民、法人和其他組織的違法責任。公民、法人和其他組織違反行政管理秩序，依法應予行政處罰的，由法定的行政機關實施處罰；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。公民、法人和其他組織違反行政管理秩序，給其他公民、法人和其他組織造成損害的，依法承擔民事責任；給國家利益和公共利益造成重大損害的，法律規定應當賠償的，依法承擔賠償責任。對公民、法人和其他組織因違法行為受到行政處罰的，有關機關可以依法公布相應的處罰決定書，并依法記入社會誠信記錄。
（2）行政機關的責任。一是行政機關具有普遍效力的行為的違法責任。行政機關違法制定規範性文件或者違法作出重大決策的，由上級行政機關或者有關機關依法予以改變或者撤銷；必要時，責令制定機關或者決策機關采取補救措施。二是行政處理決定的違法責任。行政機關所作的行政處理決定違法，上級行政機關或者有關機關可以采取如下措施：變更行政處理決定的内容；撤銷或者部分撤銷行政處理決定；确認行政處理決定違法，但維持其效力；确認行政處理決定無效。行政處理決定被撤銷或者部分撤銷後，行政機關确有必要作出行政處理決定的，可以重新依法作出；上級行政機關或者有關機關也可以責令行政機關重新依法作出，或者直接依法作出處理決定。三是行政不作為的違法責任。行政機關不履行法定職責，上級行政機關或者有關機關可以要求其在規定期限内履行；必要時，可以直接規定履行的具體内容。繼續履行已經沒有意義或者沒有可能的，責令采取其他補救措施。四是行政侵權責任。因行政違法行為給公民、法人和其他組織造成損害的，行政機關應當依法承擔責任；必要時，還應當向受害人賠禮道歉，消除影響，或者采取其他補救措施。
（3）行政人員的違法責任。行政人員在行政活動中，因故意造成行政行為違法或者因嚴重過失造成重大違法，依法予以處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對于行政管理中的重大違法或者嚴重失職負有直接領導責任的人員，應當依法承擔責任。行政人員在行政活動中收受賄賂，徇私舞弊，打擊報複，或者因其他濫用職權行為，給公民、法人和其他組織造成損害的，行政機關在承擔國家賠償責任後，可以向該行政人員追償部分或者全部賠償費用。
三、制定行政法總則的立法難點
行政法總則屬于創制性立法，不免存在一些立法難點。這些難點問題主要體現在行政法總則與行政程序法的關系、行政法總則與行政效能的張力、立法技術的困境三方面，需要立足于行政立法的規律、結合我國行政法的特色、充分吸收域内外先進立法經驗加以妥當解決。
（一）處理好行政法總則與行政程序法的關系
在制定行政法總則的同時，制定行政程序法也提上了議事日程。中共中央《法治中國建設規劃（2020－2025年）》提出：“健全規範共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法。”學界有觀點認為，應當在行政程序單行法比較完善的基礎上，先制定全國統一的行政程序法，然後編纂行政基本法典。此種觀點以行政程序法替代行政法總則，作為編纂行政基本法典的前置步驟。那麼，行政法總則與行政程序法是何種關系？應當同時制定還是分别制定抑或擇一制定？這便引發了行政法總則與行政程序法的内容定位及其立法順序問題。
對行政法總則與行政程序法之間關系的争議，主要源于行政程序法内容的不确定性。當前構想中的行政基本法典主要包括七編：總則、行政組織、行政活動、行政程序、政務公開和數據治理、行政監督與問責、行政複議與行政訴訟。從行政基本法典角度來看，行政程序法主要存在兩種可供選擇的模式。一是小程序法模式，主要規定對所有部門法具有通用性和引領性的行政程序内容，包括一般程序、抽象行為程序、具體行為程序等。小程序法模式是比較純粹的“程序法”，大體相當于行政基本法典的行政程序編。二是大程序法模式，類似于學界所主張的行政程序法典，主要規定對所有部門法具有通用性和引領性的行政程序内容以及部分具有行政法總則性質的内容，包括基本規定、一般程序、抽象行為程序、具體行為程序等。大程序法模式則是“總則+程序法”，大體上相當于行政基本法典中的“總則編+行政程序編”。總體而言，大程序法可以包含小程序法的内容。
就大程序法模式而言，首先，大程序法模式體系性不強。總則編和行政程序編屬于總則與分則的關系，除此之外還存在行政組織、行政監督與問責等分編。如果選擇大程序法模式，勢必将總則編和行政程序編合并立法，其他分編仍然需要單獨立法。其他分編與行政程序編是并列關系，與總則編是總分關系。那麼其他分編與大程序法是什麼關系？由此則會導緻“行政程序法既是行政法總則又是行政法分則”的悖論，引發其他分編與大程序法的關系紊亂以及行政法體系的分散化和複雜化。其次，大程序法模式會損害行政法總則的權威性。一方面，大程序法包含總則編的内容，但在名稱上是程序法，在内容上也主要是程序法，難以适用于行政組織等實體問題。另一方面，大程序法具有一定的分編性質，與行政組織、行政活動、行政監督與問責等分編屬于并列關系。故大程序法特别是其中的總則編内容在适用于其他分編時會存在一定障礙。再次，大程序法模式不利于行政基本法典編纂。大程序法包含行政基本法典的總則編和行政程序編。在此基礎上編纂行政基本法典，其實是将其他分編嵌入大程序法中。此時需要同時處理其他分編與總則編的關系、其他分編與行政程序編的關系、總則編與行政程序編的關系，邏輯關系複雜，編纂難度增大，“不符合部門法法典化的規律”。最後，大程序法模式名不副實。“行政程序法”的“名”應當對應“程序”的“實”。大程序法加入了總則編中的實體内容等非“程序”性内容，導緻名實不符。基于上述理由，不宜将行政程序法定位為大程序法。
小程序法模式則與此不同。一是小程序法模式更具體系性。小程序法不包括總則編，屬于分編，與總則編是總分關系，與其他分編是并列關系，在體系上更加協調、融洽。二是小程序法模式有利于發揮行政法總則的統領性。小程序法是總則編中有關程序内容的具體化，主要适用于程序問題，有利于落實總則編的規定。三是小程序法模式有利于行政基本法典編纂。在行政基本法典中，小程序法相當于行政程序編，行政法總則相當于總則編。在此基礎上合并全部分編組成行政基本法典，各部分的邏輯關系比較明晰。四是小程序法模式更加名實相符。相比于大程序法模式，小程序法中的實體内容十分有限，更加符合“程序法”的名稱。基于上述理由，應當将行政程序法定位為小程序法模式。
據此，在行政法總則與行政程序法的關系定位上，應當明确行政法總則是一般行政法總則，行政程序法是一般行政法分則，二者是總則與分則、普遍與特殊的關系，總體上不是包含關系。當前，全面依法治國進入關鍵時期，建設中國特色社會主義法治體系，最重要的任務是形成完備的法律規範體系。為此，有必要制定行政法總則和行政程序法。鑒于行政法總則是一般行政法總則、行政程序法是一般行政法分則的内容定位，二者在立法順序上并不沖突競合。因此，建議盡快制定行政法總則和行政程序法，并将行政法總則作為行政基本法典的總則編，将行政程序法作為行政基本法典的行政程序編，最後合并其他分則編纂成完整的行政基本法典。
（二）處理好行政法總則與提升行政效能的關系
行政法總則着眼于規範行政權力、保障公民權利，對行政權力提出了合法性、合理性、程序性等諸多要求，行政機關必須遵守。當前，在我國經濟發展面臨多重挑戰的背景下，需要政府積極作為，而行政法總則對行政機關的約束可能引發降低行政效能的擔憂。“追求效率就可能犧牲合法性，強調合法性就可能影響效率。”這或許是長久以來行政法總則“難産”的原因之一。因此，如何探求行政法總則與行政效能的良性互動，确保行政機關在遵守行政法總則的前提下也能夠提高行政效能、促進經濟發展，成為制定行政法總則無法回避的課題。
行政法總則與行政效能的張力根源于依法行政與行政效能的沖突。對此有兩種處理方法：一是在特定情形下承認行政效能的優先性，允許行政效能突破依法行政的約束，以确保效能的提升，這可稱為“效能突破論”或“改革突破論”。二是堅持依法行政的優先性，甯可暫時犧牲效能也不得突破依法行政，隻能通過修改法律等法治方式予以解決，這可稱為“法律優先論”或“依法行政論”。
法律是立法機關的意志，行政是行政機關的意志。立法機關由人民選舉産生。“以法律形式出現的國家意志依法優先于所有以其他形式表達的國家意志。”因此，依法行政是行政機關履行經濟、社會和文化事務管理職責的底線和最低要求。“行政應當受現行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。”行政機關應當嚴格遵守行政法總則對行政權力行使提出的基本要求。行政效能則是法治下的要求，是在依法行政、遵守行政法總則之下的追求。從成本收益角度分析，違反行政法總則對法治權威、政府公信力和公民權益的損害，要遠遠高于違反行政法總則所提高的行政效能。實定法層面上，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據。”《憲法》第5條第5款規定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。《立法法》第9條規定，“堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一”；第16條規定，可以“暫時調整或者暫時停止适用法律的部分規定”，以适應改革發展的需要。由此可見，依法行政相對于行政效能具有優先性。
“唯有‘合乎法治之行政效能’，始能達到保護人民權利之終極目标。”效能是法治政府的應有之義。如《公務員法》第8條規定，“提高管理效能和科學化水平”。《法治政府建設實施綱要(2021－2025年)》将“行政執法質量和效能大幅提升”确定為總體目标。恰如“法治是最好的營商環境”一樣，法治也能創造出真正的行政效能。科學公正的法律制度能夠最大限度減少行政的拖延、推诿和決策失誤。行政法總則能夠通過科學的法律制度有效提升行政效能，實現行政效能的法治化。
一是行政法總則能夠通過依法行政原則提升行政效能。一方面，嚴格界定行政權力，厘清政府和市場、政府和社會的關系。行政法總則以“權力清單”形式界定行政權力，明确行政權力的内涵和外延。由此劃定行政權力的邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府的作用，構建高水平社會主義市場經濟體制。另一方面，嚴格規範行政權力，推動行政機關管理好職權範圍内的公共事務。行政法總則所規定的基本原則和基本制度，能夠推動行政機關嚴格依法履行好經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生态保護等職能，積極主動構建和優化法治化營商環境。
二是行政法總則能夠通過規定行政效能原則，實現行政效能法治化。法律基本原則是“法律的基礎性真理或原理”，對整個法律體系具有指導和規範作用。行政法總則明确規定行政效能原則，要求行政機關做到智能、高效、便民，能夠為提高行政效能提供一般性、通用性法律依據，對整個行政法産生規範作用。行政立法、執法、司法、監督等都應當遵循行政效能原則。具體而言，一是手段有效性：确保行政手段能夠實現行政目的。二是效益最大化：在諸多能夠實現行政目的的手段中，應當選擇能夠實現行政效益最大化的手段。例如，對于新經濟新業态發展中的法律風險，應當實行包容審慎監管，不應“一禁了之”。
三是行政法總則可以為“依法提高行政效能”提供必要空間。行政效能不得突破依法行政，簡單地堅持依法行政又會損害行政效能，理想的狀态是既依法行政又提升行政效能，或者如學者所言實現“效能原則的‘依法應用’”。對此，可在行政法總則中規定靈活的、具有彈性的特别規範，為“依法提高行政效能”提供必要空間，在确保合法性的基礎上盡可能提升行政效能。例如，《行政基本法典（專家建議稿）》第74條第1款有關撤銷行政行為的限制的規定就是典型體現，即“有下列情形之一的，行政行為确認違法，但不撤銷：（一）行政行為應當依法撤銷，但撤銷會給國家利益、公共利益造成重大損害的；（二）行政行為存在程序輕微違法，對當事人權利不産生實際影響的”。在确保合法性的基礎上，這種規定就體現了行政效能原則。
（三）優化行政法總則的立法技術
立法技術是指确定行政法總則框架和内容的方式和手段。“提取公因式”的立法技術，是指将行政法中對行政法分則和部門行政法具有通用性和引領性的内容歸納形成行政法總則的内容。“提取公因式”是行政法總則的主要立法技術，能夠形成行政法總則的主要内容，保證行政法總則的通用性。但是，“公因式”是從既有法律規範中提取的，“提取公因式”以既有法律規範為基礎。由于既有法律規範存在體系性不足特别是立法漏洞等問題，所以通過“提取公因式”所形成的總則内容也存在體系性不足以及不全面等問題。例如，行政法總則應當規定黨的領導原則等内容，但是少數法律規範尚未規定黨的領導等内容，難以“提取公因式”。這就需要實現立法技術的優化。
立法技術的本質是，将要制定的法律與其來源的邏輯推理關系問題，故法律推理構成立法技術的基礎思維方式。法律推理是在法律論辯中運用法律理由的過程。“沒有法律推理，就沒有法律适用。”同理，沒有法律推理，就沒有法律制定。法律推理不僅适用于司法推理，同樣适用于立法推理。法律推理主要存在歸納法、演繹法、類比法三種方法。歸納法是從個别到一般的方法，對應“提取公因式”的立法技術。演繹法是從一般到個别的方法，對應“具體化”的立法技術。類比法是由此及彼的方法，對應轉化法的立法技術。據此，行政法總則的立法技術不僅應當包括“提取公因式”，還應當擴容增加具體化和轉化兩種立法技術，并明确各種立法技術的功能定位。
首先，通過“提取公因式”形成行政法總則的體例框架和主要内容。歸納法體現為“提取公因式”的立法技術，是指“将那些所有法律上重要的表示和行為共有的因素安排整合”，其基礎是既有法律規範。我國“提取公因式”的立法基礎較為良好，因此可以通過該技術形成行政法總則的基本框架和主要内容。“提取公因式”立法技術能夠去除重複内容、共性内容，其優勢在于簡化立法、提升立法的穩定性和統一性。當前，我國行政法律體系日益健全，政府各類行為基本已被納入法治軌道，形成了行政法的“四梁八柱”，已經基本形成中國特色社會主義行政法律規範體系，主要體現為行政組織、行政活動與程序、行政監督救濟的一般行政法框架，以及教育行政法、公安行政法、衛生行政法等部門行政法框架。通過從上述法律規範中“提取公因式”，可以構建我國行政法總則的體例框架，主要包括基本要求，及其統括的行政權利、行政主體、行政行為、行政責任等内容。例如，《行政許可法》第7條規定了公民的陳述權、申辯權和救濟權。《行政訴訟法》第12條規定了公民的人身權、财産權等合法權益。行政法總則需要通過“提取公因式”歸納其中的共性内容進而統一規定公民的人身權、财産權、程序權利等。
其次，通過具體化憲法補強行政法總則中的根本性條款。憲法是國家的根本法和高級法。行政法總則與憲法的關系從屬于行政法與憲法的關系。憲法是行政法總則的一般法和上位法，行政法總則是憲法的具體化。據此，演繹法體現為行政法總則“具體化憲法”。“具體化憲法”是指将憲法中有關行政法的内容細化為行政法總則的内容。憲法中有關行政法的内容具有重要性和根本性，能夠形成行政法總則的根本性條款。該立法技術的價值在于通過行政法落實憲法，并進而補強行政法總則的根本性内容。我國《憲法》中有關行政法總則的内容主要涉及立法目的、基本原則、行政權利、行政主體、行政責任等方面。其中大部分内容已經通過“提取公因式”獲得，因此具體化憲法技術發揮作用的空間是補充部分根本性條款。例如，2018年《憲法》第1條第2款增加規定的“中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，應當具體化為行政法總則中的黨的領導條款，即“行政機關必須堅持在黨的全面領導下開展工作”。再如，《憲法》第二章規定了廣泛的基本權利，其中第33條第2款所規定的“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，可以具體化為行政法總則中的平等原則，以及公平競争權、獲得公正處理權等權益。
最後，通過轉化完善行政法總則。類比法體現為轉化法的立法技術。轉化法是将總則性立法、行政法學理論、域外立法經驗通過微調、修訂、升級等方式轉化為行政法總則的内容。“法典的使命是對此前的法學家法的發展進行總結。”總則性立法、行政法學理論、域外立法經驗具有很強的體系性和精密性，能夠成為行政法總則的組成部分。當前，我國已經有了部分具有總則性質的政策文件，如《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》等。我國行政法學理論也已經達到較高水平，基本形成了具有中國特色的行政法學理論體系。這些内容可以部分轉化為行政法總則的相關内容。例如，《全面推進依法行政實施綱要》規定了依法行政的六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。行政法學理論也公認依法行政、正當程序、比例原則等為行政法基本原則。據此，可以将《全面推進依法行政實施綱要》中的六項基本要求作為行政法總則中的基本原則的重要參考，在此基礎上吸收行政法學理論的研究成果，優化行政法基本原則的主要内容和邏輯體系。
結語
黨的二十大報告提出了到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉目标。行政法總則和行政基本法典是法治政府建設的“标配”，也是完備的法律規範體系的核心内容。制定行政法總則，能夠統一基本概念、明确基本原則、建立基本制度。行政法總則應當包括基本規定，基本原則，公民、法人和其他組織的行政權利，行政主體，行政行為，行政責任共六章。行政法總則和行政程序法并不沖突，能夠在依法行政的基礎上提升行政效能，不過尚需擴容優化其立法技術。立足新時代，在實現中國式現代化的新征程上，需要将國家各方面工作納入法治軌道。為此，有必要加快制定行政法總則，深入研究行政法總則的基本定位、具體内容以及與其他法律的銜接問題。通過制定行政法總則最終實現行政基本法典的編纂目标，邁出中國特色社會主義法治體系建設的“關鍵一步”，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國貢獻法治力量。
轉載來源｜《政法論叢》公衆号
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